书讯｜美国为什么越来越难以治理？——从行政国家危机到总统权力扩张

编者按：2026年美国中期选举结束，民主党重新赢得国会两院，特朗普第二任期的政治议程面临新的制约。然而，政党轮替并不能自动解决美国政府的治理困境。无论谁掌握白宫和国会，住房、医疗、生活成本、公共服务和政府效率，仍然是普通美国人最关心的问题。选民可以更换执政者，但政府能否真正解决问题，却是另一回事。

近年来，美国政治讨论越来越集中于政治极化、身份冲突和民主制度危机，行政国家（administrative state）本身的困境却同样值得关注。一个政府如果缺乏执行政策的能力，再宏大的政治承诺也可能沦为空话；但如果行政权力不断扩张，又可能威胁民主监督与宪政制衡。

本期选择三部研究美国行政国家的著作。K. Sabeel Rahman关心如何建立既有治理能力又接受民主监督的行政国家；Muirhead与Rosenblum警告，政治力量对行政机构的攻击可能使政府丧失基本职能；Russell Muirhead与Nancy Rosenblum则追溯总统权力不断扩张的历史，指出反行政国家的政治运动可能反而推动总统权力的过度扩张。三本书从不同角度提出同一个问题：美国需要怎样的政府，才能既有能力治理国家，又不至于使权力失去约束？

2026年中期选举改变了国会的权力格局，却不会自动解决行政国家的结构性困境。一个政党可以在选举中击败另一个政党，却未必能够建立更有效的政府；总统可以声称代表选民意志，却不能因此获得不受限制的行政权力。

美国民主政治真正面临的问题，不只是选民能够把谁选上台、把谁赶下台，而是选举之后，政府究竟能否解决普通人的现实问题，同时继续受到法律与民主制度的约束。

K. Sabeel Rahman： Remaking the State（《重建国家：美国行政制度与民主治理》，Random House Audio，2026）

内容介绍：美国民主制度为什么陷入危机？通常的解释集中在两党极化、竞选资金、身份政治和选民对政府的不信任。但Rahman认为，还有一个更加根本的问题：美国政府本身越来越难以有效履行公共职责。

现代国家必须依赖庞大的行政机构执行法律、制定监管规则、提供公共服务。然而，美国行政国家长期建立在专家治理和技术官僚体系之上，普通公民很难了解行政决策如何形成，更难对其进行有效监督。

这种制度安排存在双重困境：政府既可能因为官僚体系封闭、责任不清和执行能力不足而无法兑现政策承诺，也可能因为行政权力脱离民主监督而失去公众信任。

Rahman并不主张简单缩小政府规模，而是要求重新思考行政国家的目的。他认为，政府必须具备保护公民免受伤害、保障基本生活需要、减少结构性不平等和限制专断权力的能力。行政改革的目标，不只是提高效率，更是让政府真正服务于民主社会。

值得注意的是，Rahman本人曾参与拜登政府的监管工作。他的研究因此不仅是一种政治理论，也涉及政府内部行政运作的实际经验。不过，本书提出的改革方案是否足以解决官僚体系的结构性问题，仍需要进一步检验。

值得关注的问题： 为什么美国拥有庞大的行政机构，却仍然难以有效解决住房、医疗和生活成本等问题？一个更加有效的政府，是否也必然更加民主？

作者介绍：K. Sabeel Rahman是康奈尔大学法学院教授，研究行政法、民主理论和法律政治经济学。他曾在拜登政府的白宫信息与监管事务办公室（Office of Information and Regulatory Affairs，OIRA）任职，并于2022年至2023年担任该办公室负责人。

他此前著有 Democracy Against Domination（2016），并与他人合著 Civic Power: Rebuilding American Democracy in an Era of Crisis（2019）。他的研究长期关注经济权力、国家制度与民主治理之间的关系。

Russell Muirhead与 Nancy L. Rosenblum: Ungoverning: The Attack on the Administrative State and the Politics of Chaos （《瓦解治理：对行政国家的攻击与混乱政治》，普林斯顿大学出版社，2024；2026年新版）

内容介绍:如果说Rahman关心的是如何重建政府，那么Muirhead和Rosenblum提出的问题更加尖锐：如果某些政治力量的目标根本不是改善政府，而是让政府失去治理能力呢？

为此，两位作者提出了 ungoverning 这一概念，用来描述一种有意识削弱、拆解行政国家的政治行动。

在传统政治争论中，民主党与共和党虽然对政府规模、税收、监管和福利政策存在严重分歧，但通常仍然承认政府必须具备执行法律和提供基本公共服务的能力。然而，两位作者认为，当代美国出现了一种更加激进的政治倾向：行政机构不再只是需要改革的对象，而被视为必须摧毁的敌人。这种政治倾向不仅反对某些政策，更试图削弱政府实施政策的能力。公共机构、职业公务员制度、监管部门乃至选举管理体系，都可能成为政治攻击的目标。

作者特别关注特朗普主义与反行政国家运动之间的关系。他们认为，行政国家的复杂性和不透明性，为政治阴谋论及反政府动员提供了空间。当公众无法理解政府如何运作时，政治领袖便更容易把行政机构描绘成阻碍人民意志的敌对力量。

本书的关键区分在于：批评政府效率低下、要求精简机构，是正常的民主政治争论；但如果改革的实际结果是让政府无法履行依法承担的职责，就已经涉及国家治理能力本身。这一分析也提出了值得争论的问题：行政机构确实可能低效、封闭、缺乏问责，但如何判断某项改革是在清除官僚主义，还是在破坏必要的国家能力？不能仅凭改革者的政治立场作出判断，而需要考察具体机构的职能、改革措施及其实际后果。

值得关注的问题： 美国政府的危机，究竟是行政机构权力过大，还是行政机构已经遭到过度削弱？改革政府与瓦解政府之间的界限在哪里？

作者介绍:Russell Muirhead是达特茅斯学院民主与政治学教授，研究民主理论、政党政治和政治制度。Nancy L. Rosenblum是哈佛大学政府学荣休教授，长期研究政治伦理、民主制度、政党与公民社会。两人此前合著 A Lot of People Are Saying: The New Conspiracism and the Assault on Democracy（2019），讨论当代美国阴谋论政治及其对民主制度的影响。

William G. Howell、 Terry M. Moe：Trajectory of Power: The Rise of the Strongman Presidency（《权力的轨迹：强人总统制的崛起》，普林斯顿大学出版社，2025））

内容介绍：美国总统为什么越来越有权力？

Howell和Moe认为，这一变化不能仅仅用特朗普个人的政治风格来解释，而必须放在美国总统制度长期演变的历史中理解。20世纪以来，随着联邦政府规模扩大、行政机构增加，以及美国在国际政治中承担越来越多的责任，总统逐渐获得了更大的政策制定和行政控制能力。

然而，两位作者特别强调，自里根时代以来，共和党保守主义对行政国家的反对，逐渐产生了一个看似矛盾的结果：为了限制政府权力，保守主义政治力量反而越来越依赖一个拥有强大单方面行动能力的总统。

作者追溯了“单一行政权理论”（Unitary Executive Theory）在美国保守主义法律思想中的发展，讨论这一理论如何被用于扩大总统对联邦行政机构的控制。在他们看来，特朗普时期的总统权力扩张，并非完全脱离美国政治传统的偶然现象，而是数十年来行政国家争论、保守主义政治转型和总统制度变化共同作用的结果。

这也意味着，美国行政国家面临的不仅是效率问题，还有权力结构问题。总统可以以提高政府效率、清除官僚主义或落实选民授权为理由，要求加强对白宫以外行政机构的控制。但行政机构越依赖总统个人意志，职业公务员制度、专业判断与国会监督就可能受到越大的压力。

本书的重要性，在于揭示美国政治中的一种制度悖论：反对强大政府的政治运动，可能最终推动更加强大的总统权力。不过，作者关于共和党总统与民主党总统在权力扩张方式上的区别，是其历史分析的重要论点，而非无须检验的既定事实。对这一判断，仍有必要结合两党总统的具体行政行为进行比较。

值得关注的问题： 当总统试图直接控制行政国家时，政府是否会变得更加有效？还是说，行政效率的提高可能以削弱国会监督、行政独立性和宪政制衡为代价？

作者介绍

William G. Howell是约翰斯·霍普金斯大学政府与政策学院院长、政治学与公共政策教授，长期研究美国总统权力、行政制度及美国政治发展。Terry M. Moe是斯坦福大学政治学荣休教授、胡佛研究所荣休高级研究员，主要研究政治制度、官僚体系、总统权力和公共政策。两人此前合著 Presidents, Populism, and the Crisis of Democracy，对美国总统制度与民粹主义之间的关系进行了系统研究。

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